Personal liberty can't be taken away even temporarily without following procedure under law: Supreme Court

IN THE SUPREME COURT OF INDIA

CRIMINAL APPELLATE JURISDICTION

CRIMINAL APPEAL NO(s).            OF 2022

(Arising out of Special Leave Petition (Crl.) No.2420 of 2022)

THE STATE OF MANIPUR & ORS.                                                          ….APPELLANT(S)

VERSUS

BUYAMAYUM ABDUL HANAN  @ ANAND & ANR.                        ….RESPONDENT(S)

WITH CRIMINAL APPEAL NO(s).            OF 2022 (Arising out of Special Leave Petition (Crl.) No.2603 of 2022)

J U D G M E N T

Rastogi, J.     

1. Leave granted. 

2. The instant appeals are directed against the decision of the High Court of Manipur dated 28th October, 2021 and 16th September, 2021 setting aside the order of detention passed under   Prevention   of   Illicit   Traffic   in   Narcotic   Drugs   and Psychotropic Substances Act, 1988 (hereinafter referred to as “the Act 1988”) on the premise that the appellants failed to supply the legible copies of documents which were relied upon by the appellants while passing the order of detention under the provisions of the Act 1988.

3. Respondent   no.   1,   in   both   the   appeals,   was   released pursuant to the order impugned dated 28th October, 2021 passed by the High Court and the period of detention of one year also expired.

4.   Notice was issued by this Court on 18th April, 2022, but no one appeared on behalf of respondent no. 1 despite service of notice.

5. On the last date of hearing, i.e., 1st September 2022, this Court requested Ms. Prerna Singh, learned Advocate to appear 2 as  Amicus Curiae  on behalf of respondent no.1 in both the appeals   which   she   voluntarily   accepted   and   assisted   the Court.

6. We have heard learned counsel for the appellants, Ms. Prerna Singh, Amicus Curiae on behalf of the respondent no. 1 in both the appeals as well as learned counsel for respondent no.   2   and   with   their   assistance   perused   the   material   on record.

7. The challenge in the writ petition originally filed on behalf of respondent no.1 was the order of detention dated 17th May, 2021   and   the   grounds   of   detention   dated   22nd  May,   2021 passed   by   the   Special   Secretary   (Home),   Government   of Manipur,   whereby   respondent   no.1   was   subjected   to preventive detention under the provisions of the Act 1988.   

8. The main thrust on which the writ petition was filed under Article 226 of the Constitution assailing the order of detention was that respondent no.1 was not supplied with legible copies of the documents relied upon by the detaining 3 authority while passing the order of detention and that has taken away the valuable right of respondent no.1 in making an effective representation.  The right to make a representation is a fundamental right and non­supply of the legible copies of the documents relied upon by the authorities in passing the order of detention is in violation of Article 22(5) of the Constitution and placed reliance on the judgments of this Court in  Smt. Dharmista   Bhagat   v.   State   of   Karnataka   &   Another1 , Manjit   Singh  Grewal  @  Gogi   v.  Union   of   India  &  Ors.2 , Mehrunissa   v.   State   of   Maharashtra   and  Bhupinder Singh v. Union of India & Others4 .   

9. The Division Bench of the High Court placed reliance on the aforesaid judgments of this Court and set aside the order of   detention   dated   17th  May,   2021   passed   by   the   Special Secretary (Home), Government of Manipur.

10. Respondent no.1 in his writ petition, para 9 and ground (e) in particular, has stated that the documents which formed 1 1989 Supp (2) SCC 155 2 1990 (Supp.) SCC 59 3 (1981) 2 SCC 709 4 (1987) 2 SCC 234 4 the basis of the grounds of detention at pages 31, 33, 35, 37, 38 are illegible and all blurred and not readable and as such respondent no.1 could not make an effective representation before the detaining authority and enclosed the grounds of detention dated 22nd May, 2021 along with the petition.   Para 9 of the writ petition and ground (e) are extracted hereinbelow: “9.       That,   it   is   pertinent   to   mention   herein   that   the documents   which   form   the   basis   of   the   grounds   of detention   at   page   no.31,   33,   35,   37,   38   enclosed herewith are all blurred and not readable and as such the detenu could not make an effective representation before the detaining authority, therefore, the impugned order and subsequent orders are liable to be set aside. The   blurred   and   unreadable   original   documents furnished to the detenu while he was under detention have been filed along with the writ petition.  A true copy of the documents which are not readable enclosed in the grounds   of   detention   dated   22.05.2021   is   enclosed herewith and marked as Annexure­A/3.” “e. For, that the documents which form the basis   of   the   grounds   of   detention   and enclosed   herewith   are   not   readable   and could not make an effective representation and as such the detention order is liable to be set aside.”

11. In the counter affidavit filed by the appellants before the High Court, the only justification tendered was that all the relevant  documents   relied  upon  by  the   detaining   authority were supplied to respondent no.1 and he did not make any 5 such request in his representation of the documents relied upon   by   the   detaining   authority   either   being   blurred   or illegible at any stage during pendency of the proceedings until the final order of detention came to be passed by the detaining authority.      The extract  of relevant para  no.10 of  counter affidavit is reproduced hereunder: “10. That, with reference to Para Nos.9 and 15(e) of the Writ Petition, the deponent begs to submit that all legible documents   which   form   the   basis   of   the   grounds   of detention were furnished to the detenu.   Moreover, the detenu while submitting his representation could have sought   any   relevant   document   from   the   Detaining Authority   as   done   in   other   cases.     However,   the petitioner   did   not   mention   any   such   request   in   his representation   submitted   to   the   detaining   authority. Original acknowledgement receipt annexed hereto and marked as A.”

12. Likewise, in Writ Petition (Crl.) No.15 of 2021 before the High Court, similar averments were made.  Extracts of para 9 and ground (e) are reproduced hereunder: “9.       That,   it   is   pertinent   to   mention   herein   that   the documents   which   form   the   basis   of   the   grounds   of detention at page nos.79, 81, 83, 85, 87, 89, 93, 95 enclosed herewith are all blurred and not readable and even   then   the   respondent   No.1   furnished   incomplete documents while furnishing the documents of ground of detention to the petitioner (left behind most of the pages of documents annexed in ground of detention).   The petitioner has filed the documents in original before the 6 Hon’ble Court, furnished by the respondent no.1 and as such   the   detenu   could   not   make   an   effective representation before the detaining authority, therefore, the impugned order are liable to be set aside.   A true copy of the documents which are not readable enclosed in the grounds of detention dated 22.05.2021   is   enclosed   herewith   and   marked   as Annexure­A/3.” “e. For, that the documents which form the basis   of   the   grounds   of   detention   and enclosed   herewith   are   not   readable   and could not make an effective representation and as such the detention order is liable to be set aside.”

13. In the counter affidavit filed by the appellants to the aforesaid writ petition before the High Court, in para 9, the appellants replied as under:   “9. That   with   reference   to   Para   No.9   of   the   criminal petition, it is submitted that while serving grounds of detention   all   relevant   documents   were   enclosed. Moreover,   the   detenu   while   submitting   her representation   done   in   other   cases.     However,   the petitioner  did   not   mention   any   such   request   in  her representation   submitted   to   the   detaining   authority. Annexure   R/4   is   the   true   copy   of   the   Ground   of detention.”

14. Learned counsel for the appellants has not disputed the proposition settled by this Court that supply of legible copies of the documents relied upon by the detaining authority is a sine qua non  for making an effective representation which is 7 the   fundamental   right   of   detenu   guaranteed   under   Article 22(5)   of   the   Constitution.     The   only   submission   made   by learned counsel for the appellants is that respondent no.1, at no stage, raised any objection that the pages of the documents relied   upon   by   the   detaining   authority   in   the   grounds   of detention were illegible or blurred which, in any manner, has denied him the opportunity of making representation and the objection was raised, for the first time, before the High Court and not at any stage before the detaining authority.   In the given facts and circumstances, learned counsel submits that the interference made by the High Court in setting aside the order of detention is not legally sustainable and deserves to be interfered with by this Court.   

15. Learned  Amicus   Curiae  appearing   on   behalf   of respondent no. 1 supported the order of the High Court and submitted that once it is settled that the supply of legible copies of documents relied upon by the detaining authority is a sine qua non for making an effective representation to be a part   of   his   fundamental   right   under   Article   22(5)   of   the Constitution and once this specific allegation was made by respondent no. 1 in the writ petition with facts and particulars and also the pages which, according to him, were illegible and blurred and that has deprived respondent no.1 in making an effective representation, denial thereof was indeed in violation of Article 22(5) of the Constitution and once the fundamental right has been infringed, even if it was not raised before the detaining authority, that will not take away the fundamental right conferred by law to respondent no.1 in assailing order of detention as permissible to him under the law and once this fact remains uncontroverted, no error has been committed by the High Court in setting aside the order of detention. 

16. Article 22(5) of the Constitution confers two rights on the detenu, firstly, the right to be informed of the grounds on which the order of detention has been made and, secondly, to be afforded an earliest opportunity to make a representation against the order of detention.   

17. It   is   well   settled   that   right   to   make   a   representation implies that the detenu should have all the information that 9 will enable him to make an effective representation.  No doubt, this right is again subject to the right or privilege given by clause (6).  At the same time, refusal to supply the documents requested by the detenu or supply of illegible or blurred copies of   the   documents   relied   upon   by   the   detaining   authority amounts   to   violation   of   Article   22(5)   of   the   Constitution. Although  it  is   true   that  whether   an   opportunity   has   been afforded to make an effective representation always depends on the facts and circumstances of each case.  

18. What will be the effect when the detune is deprived of effective   representation   or   denial   of   supply   of   relied   upon documents by the detaining authority has been considered by this Court in Ramchandra A. Kamat v. Union of India and Others5  as under: “6. The  right  to make  a  representation is  a  fundamental right. The representation thus made should be considered expeditiously   by   the   government.   In   order   to   make   an effective   representation,   the   detenu   is   entitled   to   obtain information relating to the grounds of detention. When the grounds of detention are served on the detenu, he is entitled to ask for copies of the statements and documents referred to in the grounds of detention to enable him to make an effective representation. When the detenu makes a request 5 (1980) 2 SCC 270 10 for   such   documents,   they   should   be   supplied   to   him expeditiously.   The   detaining   authority   in   preparing   the grounds   would   have   referred   to   the   statements   and documents relied on in the grounds of detention and would be   ordinarily   available   with   him   —   when   copies   of   such documents   are   asked   for   by   the   detenu   the   detaining authority   should   be   in   a   position   to   supply   them   with reasonable   expedition.   What   is   reasonable   expedition   will depend on the facts of each case.”

19. What will be the effect of non­supply of legible copies of the  documents relied upon  by  the  detaining authority has been considered by this Court in Bhupinder Singh (supra) as under: “1. On 3­10­1985 the officers of the Enforcement Directorate searched House No. B.20, Gujranwala Town, Part II, Delhi and   recovered   certain   quantity   of   foreign   exchange.   It appears that the petitioner was not immediately available. He was called and interrogated. He made a statement which was recorded by the officers of the Enforcement Directorate. On 19­3­1986 an order for detention of the petitioner was made by Shri M.L. Wadhawan, Additional Secretary to the Government  of  India, Ministry of  Finance,  Department  of Revenue, New Delhi. The petitioner was arrested on 16­4­ 1986   and   served   with   a   copy   of   the   order   of   detention. Grounds of detention were served on him four days later. On 12­5­1986 he was produced before the Advisory Board. He made a complaint before the Advisory Board that the copies of documents which were supplied to him along with the grounds of detention were not legible and he also placed before the Advisory Board a copy of a representation said to have   been   made   by   him   for   supply   of   legible   copies   of documents.   There   is   a   controversy   whether   this representation was made on 8­5­1986 or 12­5­1986. From the   original   files   produced   before   us   we   find   that   the representation was typed on 8­5­1986, but actually signed by the detenu on 12­5­1986. But that would not make any difference for the purposes of this case. On 19­5­1986 the  Under ­Secretary to the Government of India conceded the demand of the detenu for legible copies of documents and directed the Directorate of Enforcement to supply a duplicate set of documents to the petitioner. A copy of this letter was also sent to the detenu and was acknowledged by him on 21­ 5­1986. There is a controversy as regards the date on which the legible copies of documents were actually given to the detenu. According to the detenu they were served on him on 1­7­1986, whereas according to the counter­affidavit of Shri S.K. Chowdhry, Under­Secretary in the Ministry of Finance, the   documents   were   supplied   on   21­6­1986.   It   does   not make any difference whether the documents were supplied on 21­6­1986 or on 1­7­1986 since we find that even before legible copies of documents were supplied to the detenu, the detention order was confirmed on 14­6­1986. The detenu was   thus   clearly   denied   the   opportunity   of   making   a representation and there was therefore a clear contravention of the right guaranteed by Article 22 of the Constitution. The detenu is entitled to be set at liberty. We are told that the detenu is now on parole. He need not surrender.” and later in Manjit Singh Grewal (supra) as under: “3. It appears that the appellant had asked for certain copies of the documents which admittedly were there with the respondent – Union of India.   Copies of the documents were supplied, but the same were not legible.  This position is also apparent.  It is not necessary in the facts of this case to   go   into   the   question   whether   these   documents   were relevant or material.”

20. Learned  counsel also relied upon the judgment of this Court in  Union of India v. Ranu Bhandari6 wherein it was held in paras 27 and 31 as under: “27. It   has   also   been   the   consistent   view   that   when   a detention order is passed all the material relied upon by the detaining   authority   in   making   such   an   order,   must   be 6 (2008) 17 SCC 348 12 supplied to the detenu to enable him to make an effective representation   against   the   detention   order   in   compliance with Article 22(5) of the Constitution, irrespective of whether he   had   knowledge   of   the   same   or  not.   These   have   been recognised   by   this   Court   as   the   minimum   safeguards   to ensure   that   preventive   detention   laws,   which   are   an   evil necessity, do not become instruments of oppression in the hands   of   the   authorities   concerned   or   to   avoid   criminal proceedings which would entail a proper investigation. 28­30.   xxx xxx xxx 31. Of course, in Radhakrishnan Prabhakaran case [(2000) 9 SCC   170]   it   was   also   made   clear   that   there   is   no   legal requirement that a copy of every document mentioned in the order has to be supplied to the detenu. What is, therefore, imperative is that copies of such documents which had been relied   upon   by   the   detaining   authority   for   reaching   the satisfaction that in the interest of the State and its citizens the preventive detention of the detenu is necessary, have to be supplied to him. Furthermore, if in this case, the detenu's representation and writ petition had been placed before the detaining authority, which according to the detenu contained his entire defence to the allegations made against him, the same may have weighed with the detaining authority as to the necessity of issuing the order of detention at all.”

21. Thus, the legal position has been settled by this Court that the right to make representation is a fundamental right of the detenu under Article 22(5) of the Constitution and supply of the illegible copy of documents which has been relied upon by the detaining authority indeed has deprived him in making an effective representation and denial thereof will hold the 13 order   of   detention   illegal   and   not   in   accordance   with   the procedure contemplated under law. 

22. It is the admitted case of the parties that respondent no.1 has   failed   to   question   before   the   detaining   authority   that illegible or blurred copies were supplied to him which were relied upon while passing the order of detention, but the right to   make   representation   being   a   fundamental   right   under Article 22(5) of the Constitution in order to make effective representation, the detenu is always entitled to be supplied with the legible copies of the documents relied upon by the detaining authority and such information made in the grounds of detention enables him to make an effective representation.

23. Proceeding on the principles which have now been settled by this Court, it was specifically raised by the respondents in their writ petition and the reference has been made in para 9 of   the   petition   referred   to(supra)   and   in   the   pleadings   on record,   there   was   no   denial   in   the   counter   filed   by   the appellants before the High Court that the documents which were supplied and relied upon by the detaining authority were 14 legible and that has not denied respondent no.1 in making effective   representation   while   questioning   the   order   of detention and once this fact remain uncontroverted from the records as being placed before the High Court in writ petition filed   under   Article   226   of   the   Constitution   and   the   legal principles   being   settled,   we   find   no   substance   in   the submissions made by learned counsel for the appellants that merely   because   respondent   no.1   has   failed   to   raise   this question before the detaining authority which go into root of the   matter   to   take   away   the   right   vested   in   the appellant/detenu   in   assailing   the   order   of   detention   while availing the remedy available to him under Article 226 of the Constitution of India.   

24. In   other   words,   the   right   of   personal   liberty   and individual freedom which is probably the most cherished is not, in any manner, arbitrarily to be taken away from him even temporarily without following the procedure prescribed by law and once the detenu was able to satisfy while assailing the order of detention before the High Court in exercise of 15 jurisdiction Article 226 of the Constitution holding that the grounds of detention did not satisfy the rigors of proof as a foundational effect which has enabled him in making effective representation in assailing the order of detention in view of the protection provided under Article 22(5) of the Constitution, the same renders the order of detention illegal and we find no error being committed by the High Court in setting aside the order of preventive detention under the impugned judgment.  

25. Consequently, the appeals fail and are hereby dismissed. 

26. Pending application(s), if any, stand disposed of.

……………………………J. (AJAY RASTOGI)

…………………………….J. (C.T. RAVIKUMAR)

NEW DELHI

OCTOBER 19, 2022